、农村两级实行的保甲制度已经崩溃。

宋朝的保甲制度，最早始于王安石变法。

宋神宗时期，禁军达到六十万，地方厢军达到百万，但是战力低下。苏澈上书言：地方土兵一人可当禁军三人；而养禁军之费，可养土兵三人。宋朝“冗兵”成为国家巨大负担。

土兵，本土之兵也。

王安石担任宰相开始变法后，便积极推行“保甲法”：

以户为单位，设户长，出保丁人；自备兵器、干粮。