除了清帝钦命官员之外，还有为数更巨的、不在“编制”之内的胥吏、差役。

例如，清朝一县的文官只有县令、县丞、教谕等极少数的编制，算上驻守当地的武官，有俸禄的“编制”官员不会超过十个。

若算上胥吏、差役，官吏的数量就惊人了。论胥吏，大县有两三千名，小县有三四百名。论差役，浙江大县有一千五百名差役，山东大县有一千多名。

事实上，清廷的基层权力已被胥吏、差役把持，情况相当