上海是个迅猛发展的城市，建设又没有系统的规划，所以城区显得杂乱无章，那些赤贫的难民跑到上海以后乱搭乱建，形成了很多低矮肮脏的棚户区，还有苏州河，黄浦江上密密麻麻的客轮商船渔舟，都需要管理协调。

在这种情势之下，上海道衙门调派专人成立了一个城市管理部门，叫做巡城净街司，朝廷规矩在那里摆着，地方zf私设机构显然是不可能的，所以这个部门是朝廷正规编制以外的，领头的几个人是道台衙门的快班