刘备建立上下有序的统治体制。

不论是荆州，亦或是扬州，在之前的统治上，除了丹阳被诸葛亮深度治理过，其余州郡都处在混乱当中。

这个混乱不是指有战事发生，或是指统治秩序的混乱。地方士族豪强侵占地方官的权利，地方官无上层的官吏督促，摸鱼、贪腐、谋私层出不穷。

诸葛亮所力求之事，不在于是否悦民，而是建立起属于刘备的官僚体系。毕竟政令不通，你